据成都商报报道，成都市把所有的行政规范性文件都放在同一个网络平台上，公众可以很方便地按出台文件的政府部门分类进行查找。2012年3月21日人民日报民主政治周刊刊发文章盘点我国法治政府建设亮点时，特别提到了成都市首创的行政规范性文件电子管理系统。据了解，去年成都各区（市）县政府和市政府各部门共向市政府报送备案规范性文件414件，通过备案审核319件，95件未通过审核，备案率大幅提高。如果一份行政规范性文件，市民无法在该网站上查到，说明这份文件没有报送备案，或未予备案登记，不能作为行政管理的依据。

      行政文件备案上网，否则“无效”，这一做法不仅具有创新意义，而且具有重要的法治意义，是依法行政的一项重要举措，值得向全国各地推广。

      广义上的法律由高到低可分为几个层级：宪法、法律、行政法规（包括国务院制定的和有立法权的地方政府制定的行政法规）、部门规章以及各种规范性文件。其中宪法、法律、行政法规都有比较严格的制定、修改和公开程序。国家部委一级正式的部门规章一般也都会在相关网站上公开。唯独各级政府及其部门的规范性文件（俗称红头文件），不仅数量和种类最为庞杂，而且公众很难看得到全文。地方部门依据这些文件执法，很容易导致当事人在被执法时才知道自己犯了什么“法”。这与法治原则严重不符。

      对法治而言，法律的第一属性是公开性。如果不公开，法律就不是“公共制度”。红头文件不公开，执行起来的随意性会很强，很容易变成长官意志、部门意志。这种文件就不能称之为法律或曰法规，自然不能施之于大众。现实中，由于存在法治观念不足、文件公开制度和措施不完善等因素，一些文件并没有完全公开，却被当做执法依据，甚至有依据部门内部规定执法的情况。这些做法严格来讲都是违法的。

      此外，红头文件还有个比较严重的问题，就是某些文件本身存在内容不合法的情况。拿一个违法的文件执法，破坏性更大。而依据现有的行政诉讼法，对违法文件不能提起行政诉讼，所以一些地方出现过依据违法文件执法侵害了当事人权益，当事人却没办法维权的情况。此次，成都市在网上公开文件，有个审查备案的前置程序。这一点非常重要，其实它就相当于合法性审查。以往所谓文件的合法性审查，往往都是走形式，甚至连形式都不走。此次，文件上网，由于公开本身具有监督性，所以会促使审查变得规范和严谨。

      行政性文件全面公开和严格进行合法性审查，可以说抓住了当下红头文件所存在的某些关键性弊病。成都的做法对于推进政府依法行政，建设法治国家意义重大，应该在全国范围内推广。

【专家声音】

      中国政法大学副校长、行政法学专家马怀德：抽象行政行为特别是规章以下的规范性文件违法不当的现象比较普遍，所造成的是一种普遍的损害，目前还鲜有监督。解决抽象行政行为违法的问题显得更加急迫。